Letra chica de la política de la protección de los consumidores

Por Santiago Escobar, Analista y cientista político.- El año 2013 marcó un alza en la importancia de los derechos de los consumidores en la agenda del país. Ello no es el resultado de desarrollos programáticos impulsados por un año electoral, ni  de preocupaciones especiales de la política sobre el tema. Fue consecuencia directa de resultados judiciales exitosos para los consumidores, en juicios que esperaron años a un pronunciamiento de la justicia.
Entre ellos han sido emblemáticos el fallo contra BancoEstado por cobros indebidos de mantención a cuentas de ahorro, que demoró más de 10 años debido a la acción judicial del banco de todos los chilenos litigando contra pequeños ahorrantes. El caso La Polar, que trascendió los temas de consumo y tocó el corazón de la fe pública financiera y la responsabilidad de los gobiernos corporativos en el país; y el fallo contra Cencosud por alzas unilaterales en las comisiones de sus tarjetas. Este último, junto con sentar un fuerte precedente judicial, golpeó la fallida candidatura presidencial de Laurence Golborne, gerente general de esa empresa cuando se cometieron los abusos.
El cuidado o atención de los consumidores no tiene necesariamente un color político. Las reacciones del poder obedecen más a patrones muy transversales de convicción sobre cómo deben funcionar los mercados, que ordenan los criterios tanto de funcionarios públicos como de dirigentes políticos o empresarios sobre la  normalidad  de las cosas en esta materia.
Las Asociaciones de Consumidores (AdeC), son enfáticas en declarar que la mantención de muchos abusos se debe directamente a los apoyos políticos transversales que, por acción u omisión, reciben los empresarios infractores, lo que definitivamente habla de la existencia de una letra chica de la política frente a los consumidores.
Lo más ilustrativo de ello proviene del debate sobre los abusos y la regulación del mercado del crédito. Según Sernac, en materia de crédito “la información disponible es confusa y poco útil; el precio se presenta en partes (capital, tasa de interés, comisiones) y en distintas bases (%, $,UF). La estructura de cobro impide comparar… (y)… se ha llegado a detectar hasta diferencias de 1.148% para un avance en dinero de 50 mil pesos en 12 cuotas por concepto de comisiones e intereses” (Los Pecados del Retail. Sernac. Bureu Veritas Certification. Nº 2478. Febrero de 2008).
La consolidación de tal situación tiene un pilar central: la falta de consentimiento del consumidor aceptada implícitamente por la autoridad y que permite la operación de cláusulas unilaterales abusivas en los contratos.
LAS DIVERSAS ARENAS DE DISCUSIÓN
Enfocado en este problema, y luego de las sentencias pro consumidor de los tribunales de justicia, el gobierno dictó el Decreto 153 del Ministerio de Economía, que aprobó el Reglamento sobre Manifestación Expresa de la aceptación del consumidor en Contratos de Adhesión de Productos y Servicios Financieros.
Este, tras la toma de razón por la Contraloría, fue publicado el 19 de diciembre en el Diario Oficial, pero ya enfrenta un requerimiento de inconstitucionalidad presentado por una treintena de diputados. Acogido a tramitación y declarado admisible deberá esperar todavía un par de meses por el pronunciamiento del TC.
El problema es que el tribunal desestimó, al mismo tiempo, la petición de una medida cautelar de suspensión de la vigencia del Decreto Supremo, mientras se tramitaba el requerimiento de inconstitucionalidad. Al hacerlo, crea una incertidumbre adicional, aunque transitoria, pues mientras se pronuncia podrían llegar a modificarse millares de contratos de adhesión de manera unilateral, dificultando el posterior cumplimiento de la eventual resolución de inconstitucionalidad.
Para el Gobierno, el Reglamento es un avance porque “es importante la existencia de reglas claras que entreguen la necesaria confianza y certeza jurídica que debe existir en la industria financiera”, y porque les asegura a los consumidores “…que sus contratos no serán modificados si es que su consentimiento expreso no ha sido entregado con pleno conocimiento de las modificaciones que se le proponen y usando medios seguros y verificables”.
Las AdeC sostienen que el Reglamento es la consagración legal del “si no te gusta, te vas”, que rompe el principio de igualdad contractual al entregarle unilateralmente la iniciativa de modificación al proveedor, que es la parte más fuerte de la relación, que, en caso de ser rechazada por el consumidor, le brinda el derecho de dar por terminado el contrato en un plazo de 60 días.
Sostienen también que contiene exclusiones de aplicación que van en sentido contrario al principio de inmodificabilidad unilateral de lo pactado, especialmente en los contratos de adhesión, que son aquellos donde se manifiestan con mayor nitidez las asimetrías de mercado, quitándole en esta materia el carácter protectivo que tiene la ley de consumidores.
Desde hace mucho tiempo las organizaciones de consumidores han denunciado ante las autoridades los cobros excesivos en costos de mantención y las comisiones ilegales en los créditos, que les generan ganancias exorbitantes e ilegítimas a las instituciones financieras. Ello sin mucha oreja por parte de las autoridades, por lo que tal situación se ubica entre lo más irritante e injusto, según los consumidores.
EL DEBATE PARLAMENTARIO
En tal contexto, la llamada letra chica alcanza no sólo los contratos propiamente tales, sino también la actividad del Sernac y de los legisladores, y la actitud que mantienen en estos temas.
En los últimos meses se han presentado dos mociones parlamentarias destinadas a transformar en ley aspectos específicos del consentimiento expreso de los consumidores en los contratos.
La primera moción (Boletín 9146-03) es iniciativa del diputado PPD Felipe Harboe, la cual consta de un artículo único que modifica el Art. 16 de la ley 19496 de Protección de los Consumidores, enumerando las cláusulas abusivas más recurrentes en los contratos de adhesión que serían absolutamente nulas.
La redacción de en una de ellas desató la inmediata oposición de los consumidores, pues señalaba que son nulas absolutamente en los contratos de adhesión: “7. Aquellas que consideren al silencio del consumidor como aceptación, salvo que él así lo haya autorizado expresamente con anterioridad”.
Tal redacción, según las organizaciones de consumidores, implica borrar con el codo todo lo escrito con la mano, pues tal norma haría inevitable que el proveedor, ya sea mediante un anexo al contrato de adhesión o de otra forma, obtenga del consumidor la declaración expresa de que su silencio hacia el futuro implica aceptación. Sería la legalización del cambio unilateral, expresó Hernan Calderón, Presidente de Conadecus.
Consultado el diputado Harboe sobre este tema, declaró que “no se había entendido bien la redacción”, que no era su intención en absoluto abrir compuertas al abuso en estos contratos y declaró a El Mostrador que “había contraído un compromiso expreso con las asociaciones de consumidores para enmendar, durante la discusión del proyecto, la parte observada”, esto es, la frase salvo que así lo haya autorizado expresamente con anterioridad.
Según las AdeC, este es un tema de “arrastre legislativo” para Harboe, pues en el próximo período legislativo dejará la Cámara para ejercer como senador.
Otro proyecto fue el presentado por el diputado PS Marcelo Díaz (Boletín 9168-03), que busca consagrar que las comisiones bancarias no podrán considerarse incluidas dentro del cálculo y cobro de intereses por parte de las instituciones financieras. De acuerdo a la moción, además, toda modificación al contrato en este sentido, deberá realizarse por escrito con el acuerdo expreso de las partes.
La iniciativa legal modifica la Ley N° 18.010, que regula las operaciones de crédito y otras obligaciones de dinero, por lo que surge la pregunta de por qué no enfocó el cambio a la ley del consumidor, que, dado su carácter y luego de la aprobación del Sernac Financiero, parece más clara y viable. Particularmente por la orientación a reglar la eventual modificación legal del contrato que implique aumento en las prestaciones, a identificar el hecho que las genera, los elementos de reajustabilidad y el margen de utilidad que el cobro de la comisión representa para la institución financiera.
LA SUBTEL Y EL SERNAC
El 6 de septiembre de 2013, la SUBTEL, utilizando el Artículo 7 de la Ley General de Telecomunicaciones, dictó la Resolución Exenta 3444, que dejó sin efecto las Resoluciones Exentas nº 458 de 2004 y 2620 de 2009.
Basada en que la Ley de Telecomunicaciones obliga a Subtel a proteger a los usuarios y en medio de los ajustes de la normativa sectorial, la autoridad decidió introducir en ésta modificaciones que asumieran la doctrina sentada por la Corte Suprema en la causa contra CENCOSUD, y considerar ilegales el aumento unilateral de comisiones. Por ello, decidió dejar sin efecto esas resoluciones que por casi 10 años venían siendo cuestionadas por los consumidores, apoyados precisamente en los artículos 3 y 16 de la ley que los protege.
Tanto la resolución exenta 458 de 2004 como la 2060 de 2009, casi idénticas en su texto, daban por legal el cambio unilateral de las tarifas que los concesionarios de telefonía móvil aplicaban en sus servicios a sus suscriptores, exigiéndoles sólo informar a los éstos “con una razonable anticipación” y de manera completa para brindar “certeza y transparencia” a los contratos.
Lo actuado por Subtel fue un giro de 180 grados y, aunque en general pasó medianamente desapercibido para la opinión pública, fue un golpe para las empresas y revela tanto la trascendencia de las sentencias judiciales del año 2013 como una voluntad pro consumidor.
El Sernac venía diagnosticando desde antes del 2005 los abusos en las comisiones y cambios unilaterales de contratos, hecho muy notorio en la banca y en el mercado telefónico.
Poco o nada se avanzó, hasta que finalmente estalló la burbuja financiera de La Polar y fue inevitable pronunciarse. A partir de ahí el Sernac además se hizo parte en el juicio contra el BancoEstado; y, asimismo, impulsó el juicio contra Cencosud mancomunadamente con los consumidores, que dio como resultado la señera sentencia por la Tarjeta Jumbo Más.
Lo que queda en evidencia es que la letra chica en materia de consumidores no es resultado de ideología, sino de la prevalencia cruda de intereses, a veces encubiertos para la opinión pública. De ahí la necesidad de mirar de manera crítica y equilibrada la acción de las autoridades y poner el foco de atención en las acciones que se acometen con el argumento de mejorar el sistema.
El Mostrador, 10, Enero. , 2014
Foto: Clarin.com