Por Hernán Calderón, Presidente de Conadecus.
La reciente creación de una superintendencia de educación y la iniciativa de un proyecto de ley de suma urgencia para crear la Superintendencia de Telecomunicaciones ha sido la respuesta del gobierno sobre normar, regular y fiscalizar estas actividades económicas. Las telecomunicaciones son un área donde existen innumerables conflictos. Una industria que tiene el primer lugar en los rankings de reclamos de los usuarios, posee una falta de estabilidad en sus servicios, fallas permanentes, operadores con conductas abusivas y cobro de precios por sus servicios dentro de los más caros del mundo.
Las superintendencias en nuestro país no están diseñadas ni cumplen un rol en defensa de los derechos de los consumidores y usuarios. Ellas se preocupan, y así lo han hecho, de la estabilidad y solvencia de las actividades y de la transparencia de los mercados, aunque en demasiadas oportunidades no han cumplido su rol fiscalizador y regulador. Basta ver lo sucedido con el caso La Polar. Además, muchas de las propias circulares emitidas por las superintendencias al aplicarse, han significado nuevos abusos por parte de las empresas en contra de los consumidores.
El modelo que propone el gobierno en su proyecto de ley es crear una autoridad unipersonal, similar al aplicado en las actuales superintendencias de Chile que, a nuestro juicio, es precisamente el que tiene más riesgos de captura por parte de la industria o del aparato político. La práctica mundial regulatoria indica que ello expone las resoluciones normativas o sancionatorias de las superintendencias a los cuestionamientos políticos o de la industria, lo que a su vez merma la continuidad y solidez de las políticas internas de estas entidades.
Lo que Chile requiere es un organismo que favorezca el equilibrio de los intereses en juego entre los sectores económicos regulados y los consumidores, con fortaleza institucional e independencia presupuestaria, y que pueda generar incentivos para captar y retener personal calificado en las agencias reguladoras.
En este contexto, un modelo que ha ganado aceptación es la idea de un gobierno colegiado. Más allá de las definiciones específicas sobre el número de integrantes, este modelo integra funciones bajo dos grandes objetivos: conducta de mercado (protección del consumidor, competencia y transparencia) y solvencia y estabilidad. Además establece mecanismos internos que impiden la injerencia del ciclo político y reduce las posibilidades de captura, entre otros.
Un gobierno colegiado para las agencias supervisoras tiene beneficios en términos de la legitimidad de los procesos regulatorios y sancionatorios, la continuidad de políticas de las instituciones reguladoras y mayor control interno en caso de avanzar hacia mayor autonomía.
El modelo actualmente aplicado en Chile para la regulación del sector de las telecomunicaciones es el modelo tradicional en este ámbito: una subsecretaria (Subtel) incorporada en el ministerio del sector que en Chile es Transportes. El esquema es aplicado en Francia, Japón y Alemania donde los operadores también reportan al ministerio del sector.
En Conadecus estimamos que este modelo tiene ventajas sobre otros sistemas en cuanto aminora significativamente el riesgo de captura del organismo regulador por parte de la industria, y además dispone de las atribuciones suficientes para regular, fiscalizar, normar y sancionar, y tiene la función de implementación de las políticas públicas. Sin embargo tiene el inconveniente de no resguardar la independencia de los gobiernos de turno, aunque aún así pensamos que su grado de autonomía es muy superior al de otras agencias formalmente más independientes.
La conclusión es que la independencia no depende sólo ni principalmente de la figura jurídica adoptada, sino del contexto institucional, de las atribuciones efectivas del organismo, la calificación de personal y los recursos disponibles.
Los consumidores esperamos que se implemente un nuevo modelo de superintendencias, que recoja estas demandas necesarias para la independencia de los organismos reguladores y la transparencia, que mantenga el equilibrio y no entrabe la defensa de los consumidores. No hay que olvidar que estos son la mitad de cualquier mercado, perfecto y transparente.
